von Rolf Gössner

Schon seit längerem erleben wir einen besorgniserregenden Umbau des Staates: Die Rede ist von einer neuen Sicherheitsarchitektur, die zu einer Entgrenzung staatlicher Gewalten und Macht führt. Es geht im Kern um zwei Tabubrüche, die nicht zuletzt auf dem Hintergrund deutscher Geschichte von Bedeutung sind: Zum einen die fortschreitende Militarisierung der Inneren Sicherheit, in deren Mittelpunkt der Bundeswehreinsatz im Inland steht, zum anderen die zunehmende Vernetzung und Verzahnung von Polizei und Geheimdiensten. Im Folgenden geht es um letzteres.

Das prekäre Verhältnis zwischen Polizei und Geheimdiensten ist mit einer rechtlichen Besonderheit behaftet – dem Gebot der Trennung von Polizei und Geheimdiensten, das dazu dienen soll, eine geballte Machtfülle dieser Sicherheitsapparate zu verhindern.

Ganz unbefangen könnte man ja annehmen, dass eine enge Zusammenarbeit beider Sicherheitsorgane im Namen der Sicherheit von Vorteil wäre. Alle Sicherheitskräfte ziehen an einem Strang, verfolgen das gleiche Ziel, alle dürfen fast alles – also verdeckt ausforschen, durchsuchen und verhaften sowie gewonnene Daten hin und her übermitteln. Gemeinsam könnte man effizienter gegen das «Böse», «Extremisten», Neonazis, Gewalttäter und organisierte Kriminelle vorgehen als mit einem beziehungsarmen Nebeneinander und unterschiedlichen Aufgaben und Kompetenzen.

Im Laufe der Jahrzehnte und ganz besonders im Zuge der modernen «Terrorismusbekämpfung» hat sich das Verhältnis zwischen Polizei und Geheimdiensten gehörig gewandelt und dabei von ursprünglichen Vorgaben meilenweit entfernt. Die provozierenden Stichworte in diesem Zusammenhang sind: Verpolizeilichung der Nachrichtendienste, Vergeheimdienstlichung der Polizei und fortschreitende Verzahnung von Polizei und Geheimdiensten. Wächst da zusammen, so ließe sich in Abwandlung eines Satzes von Willy Brandt fragen, was nicht zusammengehört?

Im Rahmen dieser Entwicklung ist eine zunehmend enge Kooperation und informationelle Vernetzung zwischen Polizei und Geheimdiensten zu verzeichnen, die längst institutionellen Charakter angenommen hat – etwa im Gemeinsamen Terrorismusabwehrzentrum (GTAZ) in Berlin-Treptow, in dem Polizei, Geheimdienste und Militär zusammenarbeiten; im Gemeinsamen Abwehrzentrum gegen Rechtsextremismus (GAR; seit Ende 2011) oder im Gemeinsamen Analyse- und Strategiezentrum illegale Migration (GASIM) sowie in den gemeinsamen Lagezentren von Polizei und Geheimdiensten des Bundes und der Länder. In solchen Kooperationszentren – dazu gehört auch das Cyber-Abwehrzentrum – werden hochsensible personenbezogene Daten massenhaft zwischen Polizei und Geheimdiensten hin- und herverschoben.

Seit 2007 gibt es auch das brisante Projekt einer gemeinsamen Antiterrordatei (ATD), die sowohl von der Polizei als auch von allen Geheimdiensten des Bundes und der Länder bestückt und gemeinsam genutzt wird. Nach der jahrelangen Nichtaufklärung der Neonazi-Mordserie ist 2012 auch noch eine gemeinsame zentrale Verbunddatei «gewaltbezogener Rechtsextremismus» eingerichtet worden.

Eine Verfassungsbeschwerde gegen das Gesetz zur Einrichtung einer gemeinsamen Antiterrordatei führte zu einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, die das Gesetzeswerk zwar grundsätzlich billigt, aber höhere Anforderungen an die informationelle Trennung von Polizei und Geheimdiensten stellt, welche sich insbesondere auf die Reichweite von Datenübermittlungsverboten, die Verbesserung der Kontrolle des Informationsaustausches und auf höhere Hürden zur Aufnahme von Kontaktpersonen Terrorverdächtiger beziehen. Das neue Gesetz, das diesen Anforderungen allerdings nur teilweise gerecht wird, gestattet der an der jeweiligen Verbunddatei teilnehmenden Behörde sogar eine Auswertung der gespeicherten Daten über das bisher gekannte Maß hinaus.

Neuere Kooperationsprojekte

1. Das Nationale Cyber-Abwehrzentrum (NCAZ)

Das NCAZ ist eine Kooperationseinrichtung deutscher Sicherheitsbehörden auf Bundesebene zur Abwehr elektronischer (Hacker-)Angriffe auf kritische IT-Infrastrukturen der Bundesrepublik und ihrer Wirtschaft. Das Ziel klingt vernünftig: Prävention, Information und Frühwarnung vor sogenannten Cyberangriffen. Das Abwehrzentrum wurde im Februar 2011 ohne Beteiligung des Bundestages gegründet und am 16.Juni 2011 vom Bundesinnenminister offiziell eröffnet. Es ist beim Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik (BSI) angesiedelt und hat seinen Sitz im Bonner Stadtteil Mehlem. In dieser Cyber-Wacht am Rhein kooperieren unter anderem das BSI, das Bundeskriminalamt (BKA), der Bundesnachrichtendienst (BND), das Bundesamt für Verfassungsschutz, das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe sowie die Bundespolizei, das Zollkriminalamt- und nicht zuletzt die Bundeswehr.

 2. Vom Gemeinsamen Abwehrzentrum gegen Rechtsextremismus (GAR) zum «Gemeinsamen Extremismus- und Terrorismus-Abwehrzentrum» (GETZ)

Das GAR war eine Reaktion auf die Ende 2011 bekannt gewordene Neonazi-Mordserie und auf das skandalöse Versagen der Sicherheitsbehörden. Dem Vorbild des "Gemeinsamen Terorrismus-Abwehrzentrums zur Bekämpfung des «islamistischen Terrorismus» in Berlin-Treptow folgend arbeiteten im GAR die Bundes- und die Landeskriminalämter, die Verfassungsschutzbehörden des Bundes und der Länder, BND und Militärischer Abschirmdienst MAD sowie die Bundesanwaltschaft und Europol zusammen – insgesamt 40 Behörden mit bis zu 140 Behördenvertretern, davon jeweils mindestens 50 Kräfte vom BKA und vom Verfassungsschutz (VS).

Das GAR sollte die Kooperation und Koordination der Sicherheitsbehörden bei der Bekämpfung von Rechtsextremismus und -terrorismus verbessern sowie den Informationsaustausch zwischen den polizeilichen und nachrichtendienstlichen Sicherheitsstellen aus Bund und Ländern bündeln. Damit sollte ein «permanenter Fahndungs- und Verfolgungsdruck auf die rechtsextreme Szene» ausgeübt werden, so Ex-BKA-Chef Jörg Ziercke (Taz vom 17./18.12.2011).

Doch lange blieb der «Rechtsextremismus» nicht der alleinige Fokus dieses Abwehrzentrums – inzwischen ist GAR auf weitere «Phänomenbereiche» ausgedehnt und zum «Gemeinsamen Extremismus- und Terrorismus-Abwehrzentrum» (GETZ) erweitert worden. Nun wird über «Rechtsextremismus/-terrorismus» hinaus auch die Ausforschung von «Linksextremismus/-terrorismus» und «Ausländerextremismus» ressortübergreifend betrieben.

3. Gemeinsame zentrale Verbunddatei «gewaltbezogener Rechtsextremismus»

Parallel zu der bereits seit 2007 bestehenden gemeinsamen Antiterrordatei «islamistischer Terrorismus» ist 2012 die gemeinsame zentrale Verbunddatei «gewaltbezogener Rechtsextremismus» von Polizei und VS beim BKA eingerichtet worden. Die neue Verbunddatei wird von allen bundesdeutschen Polizeien und Geheimdiensten des Bundes – mit Ausnahme des BND – und der Länder bestückt und genutzt.

In der erweiterten Indexdatei wurden allerdings nicht etwa nur rechtskräftig verurteilte Gewalttäter gespeichert, sondern auch mutmaßlich Rechtsextreme, die lediglich aufgrund geheimdienstlicher Vorfelderkenntnisse als gewalttätig oder gewaltbereit eingestuft werden. Es handelt sich also im Kern um eine Präventivdatei mit Daten von Verdächtigen. Darin sind personenbezogene Daten von mehr als 17000 Betroffenen erfasst (Stand 2013). Dazu zählten auch bloß Verdächtige oder Gefährder und deren Kontaktpersonen die (nicht nur flüchtige) Kontakte zu gewaltbereiten Neonazis halten, etwa Angehörige, Kollegen, Ärzte, Anwälte, Sportsfreunde, weshalb im Zweifel auch Unbeteiligte und Unschuldige in einen schweren Terrorverdacht und in Antiterrormaßnahmen geraten können. Insgesamt wurden wohl etwa 10000 Datenprofile zusammengeführt und in die Verbunddatei eingestellt.

Die nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom April 2013 notwendig gewordene Neufassung des ATD-Gesetzes formuliert zwar gewisse Einschränkungen, wird aber den gerichtlichen Vorgaben, verfassungs- und datenschutzrechtlichen Prinzipien noch immer nicht gerecht.

Das Trennungsgebot

Was ist nun so problematisch an dieser zunehmenden Kooperation, Vernetzung und Ämterverquickung im staatlichen Sicherheitssektor? Das reine Effizienzdenken der Protagonisten einer «vernetzten Sicherheit» negiert bei dieser Entwicklung eine ganz entscheidende rechtsstaatliche Komponente: die Notwendigkeit der Begrenzung und Kontrollierbarkeit staatlicher Macht gerade im hochsensiblen Bereich der «Inneren Sicherheit.» Nicht nur hierzulande, aber besonders in Deutschland mit seiner grausamen Geschichte, spielt diese Machtbegrenzung eine herausragende Rolle. Deshalb gilt das Gebot der Trennung von Polizei und Geheimdiensten – eine bedeutsame Konsequenz aus den bitteren Erfahrungen mit dem zentralen Reichssicherheitshauptamt und dem Terrorapparat der Gestapo der Nazizeit, die sowohl geheimdienstlich als auch exekutiv-polizeilich tätig waren; allerdings wird das Gebot mit der aufgezeigten Entwicklung mehr und mehr unterlaufen.

Mit diesem Gebot sollten ursprünglich in Westdeutschland eine institutionelle Wiedervereinigung und damit eine unkontrollierbare Machtkonzentration der Sicherheitsapparate sowie eine neue Geheimpolizei verhindert werden – entgegen den historischen Erwartungen fand es allerdings keine direkte Aufnahme ins Grundgesetz, sondern wird aus dem Rechtsstaatsprinzip (nach Art.20 GG) abgeleitet. Das Trennungsgebot wurde auf Veranlassung der Westalliierten in ihrem berühmt gewordenen Polizeibrief von 1949 an den verfassungsgebenden Parlamentarischen Rat eingeführt, anders als in der DDR, wo man diese Konsequenz eben nicht gezogen hatte und wo die Staatssicherheit («Stasi») Geheimdienst und Geheimpolizei in einem war.

Gemäß des Trennungsgebots, so lässt sich zusammenfassen, haben die Geheimdienste für ihre nachrichtendienstliche Arbeit weit im Vorfeld eines Verdachts oder einer Gefahr keinerlei vollziehende Eingriffs- oder Kontrollbefugnisse – also kein Festnahmerecht, keine Durchsuchungen, Beschlagnahmen, erkennungsdienstlichen Behandlungen, mithin keine Zwangsbefugnisse und auch keine Waffengewalt. Diese klassisch-exekutiven Vollmachten sollten der Polizei eingeräumt werden, ihr jedoch für die Gefahrenabwehr und Strafverfolgung der systematische Einsatz nachrichtendienstlicher, also verdeckter Methoden grundsätzlich versagt bleiben; das Auftreten und Handeln der Polizei gegenüber den Bürgern sollte prinzipiell offen, berechenbar und kontrollierbar sein. Oder, wie der Verfassungsrechtler Christoph Gusy den «rechtsstaatlichen Kern» dieses Trennungsprinzips formuliert: «Wer (fast) alles weiß, soll nicht alles dürfen; und wer (fast) alles darf, soll nicht alles wissen.»

Das Trennungsgebot umfasst nicht nur eine räumliche Trennung der Sicherheitsorgane, sondern begrenzt auch die informationelle Zusammenarbeit. Das heißt, der intensive und routinierte Informationsaustausch, noch dazu online, zwischen den räumlich-organisatorisch getrennten Sicherheitsorganen ist unzulässig, erlaubt ist nur ein anlassbezogener Datenaustausch im konkreten Einzelfall. Ansonsten stünde zu befürchten, dass Geheimdienste zum verlängerten nachrichtendienstlichen Arm der Polizei mutieren und diese zum verlängerten Exekutiv-Arm der Geheimdienste.

Obwohl das Trennungsgebot offiziell nach wie vor anerkannt ist, wird es nach und nach verwässert, was eine potenziell systemsprengende Kraft hat. Damit wächst tatsächlich etappenweise zusammen, was nicht zusammen gehört. Das Trennungsgebot wird als machtbegrenzendes Prinzip zur Disposition gestellt und eine wichtige Lehre aus der deutschen Geschichte weitgehend entsorgt – was eine zunehmende Machtkonzentration der Sicherheitsbehörden zur Folge hat, die sich immer schwerer demokratisch kontrollieren lassen. Die gemischt polizeilich-geheimdienstlichen Kooperationsprojekte neigen im Übrigen aus Geheimhaltungsgründen dazu, sich intern und nach außen hin abzuschotten, ähnlich wie die Geheimdienste, so dass öffentliche und demokratische Kontrolle kaum noch möglich ist. Die gerichtlichen, parlamentarischen und datenschutzrechtlichen Kontrollmöglichkeiten können mit den aufgezeigten Kooperationen und Datenpools nicht Schritt halten.

Rolf Gössner, Rechtsanwalt/Publizist, Vizepräsident der Internationalen Liga für Menschenrechte (www.ilmr.de), Sachverständiger in Gesetzgebungsverfahren von Bundestag und Landtagen. Mitglied der Jury des «BigBrotherAward»; Mitherausgeber des «Grundrechte-Reports» und dafür ausgezeichnet mit der Theodor-Heuss-Medaille 2008 sowie Autor zahlreicher Bücher zu Demokratie-, Bürger- und Menschenrechtsthemen. Dieser Beitrag basiert auf teils in anderen Publikationen dokumentierten Referaten des Autors.