Vor 72 Jahren wurde die Weltgesundheitsorganisation gegründet
von Andreas Wulf*

Die WHO ist medizinisch-technische Weltbehörde und politische Schaubühne zugleich. Selten wurde das deutlicher als in diesem Jahr. Ein Blick zurück und ein Blick nach vorn. Wie geht es weiter mit der WHO?

Drei Jahre nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs wurden nicht nur die Vereinten Nationen in New York in der Absicht gegründet, zeitgleich entstand auch die Weltgesundheitsorganisation (WHO) in Genf (mit 6 Regionalbüros auf allen Kontinenten und aktuell 148 Länderbüros) – mit dem unmissverständlichen Mandat, die «koordinierende internationale Gesundheitsorganisation» zu sein und mit einem überraschend umfassenden Gesundheitsbegriff. Weit über die klassisch biomedizinische Vorstellung hinausgehend, versteht die WHO Gesundheit als ein «vollständiges physisches, psychisches und soziales Wohlbefinden», auf dessen weitmöglichstes Erreichen alle Menschen einen Rechtsanspruch haben sollten: Es darf keinen Unterschied geben zwischen den Rechten aller Menschen. Und: Die politischen Repräsentanten, vornehmlich der Nationalstaaten, haben die Verpflichtung, diese Rechte zu verwirklichen.
Mit dieser Vorgabe wurde die WHO vor über 70 Jahren auf den Weg geschickt. Sie war zugleich «normativ-technische» Weltbehörde, die nach wissenschaftlichen Kriterien urteilen und handeln sollte, und Teil des politischen Multilateralismus, wie er im UN-System der Mitgliedstaaten verankert war. So war sie immer politischen Einflüssen und Begrenzungen ausgesetzt, aber auch mit dem starken Mandat ausgestattet, selbst völkerrechtlich verbindliche Verträge im Bereich der globalen Gesundheit zu verhandeln. So gehört «globale Gesundheitsdiplomatie» bis heute zu ihren Aufgaben.
Der Kalte Krieg der Anfangsjahrzehnte bestimmte ebenso ihre Agenda und Arbeitsweise wie die Entkolonialisierung in den 1960er Jahren oder der Zerfall des sozialistischen Blocks nach 1989. Das auf den ersten Blick «unpolitische» Thema Gesundheit brachte erfolgreiche Programme wie die globale Malariabekämpfung und die Immunisierung gegen die Pocken hervor, bei dem alle Länder an einem Strang zogen. Bei den WHO-Empfehlungen zu unentbehrlichen Arzneimitteln, dem Codex zur Regulierung der Werbung für Muttermilchersatz, dem Rahmenvertrag zur Reduktion des Tabakkonsums oder bei aktuellen Versuchen, gesundheitsschädliches Fastfood und seine Bestandteile (z.B. Zucker) zu regulieren, stand und steht sie trotzdem immer im Kreuzfeuer der divergierenden Interessen von Profit und Gesundheit für alle.

Alma-Ata und die Folgen
Mitunter gelang der WHO sogar ein echter politischer Coup: Unterstützt von den neuen, unabhängig gewordenen Staaten Afrikas und Asiens verabschiedeten die Mitgliedstaaten im Nachklang der Entkolonialisierungsphase 1978 in Alma-Ata das Primary-Health-Care-Konzept. Diesem zufolge sind Verbesserungen der grundlegenden Lebens-, Ernährungs- und Wohnbedingungen untrennbar Teil einer bereichsübergreifenden Gesundheitsarbeit. Die Ziele der WHO waren also nicht nur mit Impf- und Behandlungsprogrammen sowie Aufklärungskampagnen über Krankheitsursachen und gesundheitsgerechtes Verhalten zu erreichen, sondern erfordern relevante gesellschaftliche Veränderungen.
Das Gesundheitswissen sollte nicht länger bei der traditionellen ärztlichen Profession monopolisiert bleiben, Gemeinden und ihre Mitglieder sollten Mitsprache und Mitwirkung erhalten. Mittel sollten von wenigen städtischen Krankenhäusern zu dezentralen Gemeindeprogrammen verlagert werden, die die Mehrheit der Menschen erreichen. Und als vielleicht radikalste Entfernung von einem technisch-normativen Verständnis der WHO forderte das Dokument nicht nur karitative Hilfe für die armen Länder, sondern eine grundlegende Änderung der globalen Wirtschaftsstrukturen, die es den armen Ländern erlauben würde, selbst genügend Ressourcen für die eigenen sozialen Grunddienste zu sichern. Diese «Neue Internationale Ökonomische Ordnung», die auch die «Nord-Süd-Kommission» unter Vorsitz von Willi Brandt der UN 1980 vorschlug, wurde jedoch von der beginnenden neoliberalen Wende der internationalen (kapitalistischen) Wirtschaftspolitik zum Scheitern verurteilt.

Rechte oder Almosen
Die «Austeritätspolitik», die den Ländern des globalen Südens dann durch IWF und Weltbank aufgezwungen wurde, lenkte die Gesundheitspolitik weg von garantierten Rechten hin zur Privatisierung von Leistungen durch Nutzergebühren für Kranke, was gerade die Ärmsten ausschloss, die am dringlichsten auf die öffentlichen Gesundheitsdienste angewiesen waren.
Auch die WHO wurde von dieser Sparpolitik erfasst. Die Finanzierung ihrer Kosten durch anteilige Mitgliedsbeiträge der Staaten – gewichtet nach ihrer ökonomischen Leistungsfähigkeit – wurde auf Druck der USA und anderer Länder des globalen Nordens faktisch eingefroren und zunehmend durch freiwillige Zusatzmittel für einzelne Programme ersetzt, die den reichen Ländern mehr und mehr Einfluss auf die konkrete Arbeit der Organisation sicherten. Statt also eine starke Lobbyistin für gerechten Zugang zu Arzneimitteln für alle zu sein und die Länder des globalen Südens dabei zu unterstützen, unabhängiger von den historischen Zentren des Wissens und der Forschung zu werden – was auch eine Auseinandersetzung mit der Forschungspraxis und den Patentrechten der großen Pharmaunternehmen bedeutet hätte –, wurde das wenig kontroverse Polioausrottungsprogramm immer mehr ausgebaut – auch dank millionenschwerer Beiträge von privaten Stiftungen wie Rotary und Gates. Durch diese Trends wurde die WHO im neuen Jahrhundert ihrer erklärten Rolle, zentraler Akteur der globalen Gesundheitspolitik zu sein, zunehmend weniger gerecht.
Denn zugleich entstanden parallele Multi-Akteurs-Partnerschaften in der globalen Gesundheitspolitik, die der WHO die formal immer noch bestehende «führende und leitende Rolle» streitig machen.

Mistloch der Gnade
Exemplarisch geschah dies gerade auf dem Gebiet, mit dem die WHO sich in den Jahrzehnten zuvor besonders deutlich international aufgestellt hatte: bei den nationalen und internationalen Impfprogrammen, mit denen nicht nur die Pocken ausgerottet werden konnten, sondern auch Masern, Kinderlähmung und andere gefürchtete Infektionskrankheiten zurückgedrängt wurden.
Die maßgeblich mit einer Anschubfinanzierung der Bill and Melinda Gates Foundation ins Leben gerufene «Global Alliance for Vaccines and Immunisation» (GAVI) läutete die Jahrhundertwende mit dem Versprechen ein, wichtige neue Impfstoffe gegen Lungenentzündungen, Durchfallerkrankungen und Hepatitis B zur Verfügung zu stellen. Bislang waren sie wegen patentgeschützter Monopolen für viele nationale Impfprogramme zu teuer. Nun sollten sie durch innovative Bündnisse mit den Impfstoffherstellern, medial aufwendig inszenierte internationale Finanzierungskonferenzen und Vorkaufszusagen auch den ärmsten Ländern zur Verfügung gestellt werden.
Trotz regelmäßiger Kritik von zivilgesellschaftlicher Seite an diesem «Partnerschaftsmodell», das nicht mehr qualitativ zwischen privaten Profitinteressen und öffentlichem Gesundheitsauftrag unterscheiden will, sondern «gemeinsame Lösungen» propagiert, wurde es zum Maßstab fast aller folgenden Initiativen, die die von der UNO im Jahr 2000 vereinbarten Millennium-Entwicklungsziele (und ihre 2015 nachfolgenden Nachhaltigkeits-Entwicklungsziele) in die Praxis umsetzen sollten.
Solche Partnerschaften, die das systematische «Marktversagen» des profitorientierten Pharmasektors kaschieren, wenn es um die Gesundheitsbedürfnisse von Menschen geht, die zu arm sind, um als Kunden relevant zu werden, sind de facto nicht mehr als klassische Wohltätigkeit im neuen Gewand. Mit öffentlichen Hilfsgeldern werden Verträge mit Herstellern finanziert, denen es an Transparenz mangelt, weil sie selbst mit im Vorstand der globalen Initiativen sitzen.
Dies zeigt sich gerade jetzt wieder in den «Access to Covid-19 Tools Accelerators», die die globale Bewältigung der Corona-Pandemie stemmen sollen: Die WHO ist vor allem in der Rolle des «Koordinators» tätig und für Politikkohärenz zuständig. Sie hat auch Strategien für eine gerechte Verteilung der Impfstoffe entwickelt – die Verhandlungen mit den Unternehmen, deren Impfstoffkandidaten bei der Zulassung beschafft und verteilt werden sollen, führt aber die GAVI, die kein Interesse hat, ihre Partner in der Privatindustrie mit Forderungen nach Freigabe von Patenten und Lizenzen zu behelligen, sondern vielmehr auf die Wohltätigkeit der Unternehmen und die Zahlungsbereitschaft der traditionellen Geberländer setzt, die die Impfstoffkosten für die 92 ärmsten Länder decken sollen.
Dabei gäbe es sogar bei der WHO einen wichtigen Gegenentwurf zu diesem «Mistloch der Gnade», in dem die Rechte der Menschen ertränkt werden, wie der Bildungsreformer Pestalozzi treffend über die Wohltätigkeit der Reichen urteilte.
Der Covid-19 Technology Access Pool, in dem das notwendige Wissen, die Studienergebnisse, Lizenzen und Patente für einen raschen Technologietransfer und dezentrale Produktion von Sachmitteln, Medikamenten und Impfstoffen zusammengeführt werden sollen, wurde auf Anregung Costa Ricas im Mai von der WHO eingerichtet, führt aber bislang ein Schattendasein, da nur wenige Länder (und noch weniger europäische) diesen unterstützen und die Pharmaindustrie aktiv dagegen lobbiiert – und dabei auch bei der deutschen Regierung Unterstützung findet. Hier wird deutlich, wie hochpolitisch scheinbar technische Gesundheitsinstrumente sein können.
Auf höherer Ebene wird dies auch an den Debatten um die International Health Regulations sichtbar, die die Kooperation von Staaten und der WHO im Falle einer globalen Gesundheitskrise wie jetzt mit COVID-19 regeln. Die Mitgliedstaaten haben hohe Erwartungen an die WHO, dass sie sie bei der Bewältigung der Krise unterstützt, doch die gleichen Staaten hindern die WHO daran, ihre Arbeit zu tun. 2014/15 bei der Ebola-Epidemie in Westafrika wurde deutlich, dass die WHO wegen massiver Finanzierungsprobleme genau diese Notfallabteilungen hatte reduzieren müssen. Auch in den Folgejahren gelang es ihr nur unzureichend, die dauerhafte Finanzierung wenigstens eines sich immer wieder auffüllenden Emergency Contingency Fund zu sichern.
Noch dramatischer sind die Blockaden aufgrund mangelnder Bereitschaft, die WHO unabhängig Daten zu erheben zu lassen. Nur mit diplomatischen Charmeoffensiven gelang es dem Generaldirektor im Januar 2020, die Zustimmung der chinesischen Regierung zu einer solchen Mission zu erhalten, was ihr prompt die Kritik der USA einbrachte, zu unkritisch gegenüber Peking zu agieren.
Beides wäre also dringend zu reformieren: Eine starke WHO braucht sowohl eine gesicherte, unabhängige Finanzierung und nicht eine beständige Bittstellerhaltung gegenüber ihren «Gebern». Und sie braucht politische Unabhängigkeit gegenüber ihren Mitgliedstaaten – und auch gegenüber anderen UN-Organisationen wie etwa der WTO in Fragen der Patente.
Eine solche WHO wäre in der Lage, auf die zukünftigen Krisen der globalen Gesundheit angemessen zu reagieren und ihr Mandat, den «bestmöglichen Zustand der Gesundheit» für alle Menschen, weltweit zu fördern, zu verteidigen und zu erfüllen.

*Der Autor arbeitet bei medico international.