Waffenlieferungen an die Ukraine werden aus Zinsen von russischen Zentralbankgeldern bezahlt
von David Stein

Nach der Invasion Russlands in die Ukraine 2022 war das Einfrieren russischer Vermögenswerte im Ausland eine der wichtigsten Maßnahmen im Sanktionspaket der westlichen Staaten. Sie richteten sich gegen finanzielle Ressourcen Russlands und seine mit der Regierung verbandelten Oligarchen. Sie umfassen eine Vielzahl von Finanzinstrumenten und -beteiligungen. Dazu gehören Bankkonten, Immobilien, Aktien, Anleihen, Luxusgüter und verschiedene Investitionen, die von russischen Unternehmen und Oligarchen gehalten werden.

Die Mehrzahl der Wirtschafts- und Finanzsanktionen hat bis heute kaum Wirkung gezeigt. Auch nicht die gegen die vom Westen gelisteten Oligarchen. Diese haben ihre – meist im Zuge der Privatisierung der russischen Wirtschaft unter Jelzin in den 90er Jahren ergaunerten – Vermögensgegenstände (Villen, Jachten, Firmenbeteiligungen) in den westlichen Staaten sicher hinter Strohmänner und Briefkastenfirmen versteckt. Die Einfrierung von Vermögensgegenständen, die den Oligarchen sicher zuzuordnen sind, in größerem Umfang war bislang nicht erfolgreich. Es blieb – wie dies auch bei der Geldwäschebekämpfung der Fall ist – bei bloßen Nadelstichen.
Bei Sanktionen, die sich gegen Auslandsguthaben der russischen Zentralbank richten, ist das anders. Sie waren für Russland nicht nur ökonomisch einschneidend, sie kamen auch überraschend. Kaum jemand, auch nicht in der westlichen Öffentlichkeit, hat damit gerechnet, dass die G7-Staaten so weit gehen und Grundsätze des Völkerrechts missachten würden.
Mancher Grünen-Politiker hat an diesen Maßnahmen sofort Gefallen gefunden. Sie könnten sich aber als Boomerang erweisen. Denn die Risiken dieses Kaperakts sind gerade für die Eurowährungszone kaum zu kalkulieren. Der britische Wirtschaftshistoriker Adam Tooze hält die Maßnahme für extrem gefährlich, weil sie in ihren Wirkungen unüberschaubar ist. Für beide Seiten.

Ein Tabu wird gebrochen
Die G7-Staaten haben im Jahr 2022 ungefähr 260 Mrd. Euro der russischen Zentralbank eingefroren, das sind rund 50 Prozent der russischen Währungsreserven. Über dieses Volumen kann die russische Staatsbank seither nicht mehr verfügen. Weniger als 10 Mrd. Euro davon liegen bei Verwahrinstituten in den USA, etwa 206 Mrd. Euro in der EU, davon sind allein 191 Mrd. Euro beim belgischen Wertpapierverwahrer Euroclear deponiert.
Der größte Teil der russischen Devisenreserven war in Euro und nicht in US-Dollar denominiert. Bei früheren Finanzsanktionen des Westens, etwa gegen den Iran, richteten sich Maßnahmen ebenfalls gegen Banken, die dem iranischen Staat gehören. Zentralbankgelder eines mit Sanktionen belegten Staates waren aber bis zur russischen Invasion in der Ukraine Tabu.
Erdacht wurde der Plan in den USA. Er richtet sich gegen Devisenreserven aus russischer Lieferung von Gas und Erdöl an westliche Staaten, die für die Bezahlung von Importen in Fremdwährungen genutzt wurden, weil der volatile Rubel in der Regel nicht akzeptiert wird.
Die Fremdwährungsreserven wurden nicht in Russland gebunkert, sondern zu einem großen Teil im Eurosystem. Angelegt wurden sie in Wertpapiere ausländischer Emittenten, meistens in deutsche oder französische Staatsanleihen. Russland kann darüber nicht mehr verfügen. Auch nicht über fällige Staatstitel und die angewachsenen Zinsen. Die Zentralbankgelder werfen trotz ihrer Einfrierung Erträge ab. Bisher sind dies in der EU rund 3–4 Mrd. Euro. Bis 2027 könnten es je nach Zinsentwicklung bis zu 20 Mrd. sein.
Bisher wurden die Zentralbankgelder und Wertpapiere nur eingefroren, d.h. es wurden (bis zum Ende des Krieges) nur Verfügungen über diese Gelder blockiert, ohne das Eigentum Russlands daran in Frage zu stellen. Nun häufen sich politische Forderungen, dass sie in Gänze eingezogen werden, was nichts anderes bedeutet als Enteignung.
EU-Kommissionspräsidentin von der Leyen preschte zunächst mit widersprüchlichen Aussagen vor. Sie wurde vor allem von der Europäischen Zentralbank zurückgepfiffen, die um den Euro als Reservewährung und die Reputation der Eurozone als vor Enteignungen sichere Anlegerregion fürchtete – Drittstaaten könnten ihre Gelder aus der Eurozone abziehen.
Der politische Druck auf die EU und in der EU, die eingefrorenen russischen Zentralbankgelder für den Ukrainekrieg und insbesondere für den Kauf und die Bezahlung von Waffen zu verwenden, die vom Westen geliefert wurden, ist seit dem Dezember 2023 ständig gestiegen, angeheizt durch die Republikaner in den USA, die ihre Zustimmung zum US-Haushalt und die weitere Unterstützung der Ukraine u.a. davon abhängig machen wollten, dass auch die in der EU eingefrorenen Gelder für die Bezahlung von Waffenlieferungen verwendet werden.
Der Sprecher der republikanischen Mehrheit im Repräsentantenhaus, Mike Johnson, schlug vor, die eingefrorenen russischen Gelder als Sicherheit zu verwenden, um der Ukraine die notwendigen Waffen zur Abwehr der russischen Aggression zu leihen, statt sie als ausländische Hilfe zu bekommen. Der britische Außenminister David Cameron äußerte sich im März 2024 ähnlich. Sein Land sei bereit, der Ukraine Gelder in Höhe der eingefrorenen russischen Guthaben in Großbritannien, d.h. rund 32 Mrd. Euro, zu leihen. Die sollte die Ukraine als Sicherheiten betrachten und in den Kreditprozess einbeziehen.

Kompromiss im Europäischen Rat
Am 8.Mai 2024 meldeten die Nachrichtenagenturen, die Botschafter der EU-Mitgliedstaaten hätten sich dar­auf geeinigt, die Zinsgewinne aus russischen Wertpapieren, die in dortigen Clearinghäusern gehalten werden, als Friedensdividende »in die Ukraine zu schicken«. Das kaschiert, dass diese Gelder, etwa 3 Mrd. Euro, für die Bezahlung von Waffen und Munition verwendet werden, die die Ukraine von EU-Staaten bereits erhalten hat.
Alle Gelder und Wertpapiere der russischen Zentralbank zu enteignen und für die Bezahlung von Waffen an die Ukraine zu nutzen, ist nicht geplant. Wenigstens derzeit nicht. Grund dafür waren rechtliche Bedenken der Europäische Kommission und der Europäischen Zentralbank. Selenskyj und die USA hingegen fordern nach wie vor die vollständige Enteignung der Zentralbankgelder. Selenskyj forderte die EU im März dieses Jahres auf, »Risiken in Kauf zu nehmen«!
Der Beschlusstext für eine EU-Verordnung sieht vor, dass 90 Prozent der nutzbaren Zinserträge in einen sog. »Europäischen Friedensfonds« eingezahlt werden. Von der angekündigten Verwendung der Gelder für den Wiederaufbau der Ukraine ist gar nicht mehr die Rede. Die Kriegsschäden wurden zuletzt, gestützt auf Zahlen der Weltbank, der Europäischen Union und der Vereinten Nationen auf 500 Milliarden Euro beziffert.
Die Gelder sollen nun jedoch der Finanzierung militärischer Ausrüstung und Ausbildung durch die EU-Staaten für die Ukraine dienen. Sie landen somit in der Tasche der westlichen Lieferanten. Die restlichen 10 Prozent sollen als direkte Finanzhilfen für die Ukraine genutzt werden. Damit soll die ukrainische Rüstungsindustrie unterstützt werden. Einzelne EU-Staaten wie Österreich und Ungarn wollten sich zunächst nicht direkt an der Lieferung von Waffen und Munition beteiligen. Für sie wurde nun vereinbart, dass die Zinserträge zum Teil auch für andere Finanzhilfen verwendet werden dürfen.

Der Trick und seine Risiken
Nach dem Ende der Laufzeit der Wertpapiere hätten die Gelder an die russische Zentralbank zurücküberwiesen werden müssen. Die EU-Sanktionen verbieten dies nun. Inzwischen hat u.a. Euroclear die Gelder, ohne Auftrag vom russischen Vertragspartner, auf eigenen Konten neu angelegt. Das Institut hat damit auf einer vertraglosen Grundlage im Jahr 2023 4,4 Mrd. Euro erwirtschaftet. Die EU-Kommission geht davon aus, dass diese »außerordentlichen Erträge« von der EU abgeschöpft werden können. Ob das möglich ist oder ob das Geld der russischen Zentralbank zusteht, muss am Ende wohl der Europäische Gerichtshof in Luxemburg entscheiden. Die russische Zentralbank wird vermutlich gegen diese EU-Verordnung klagen.
Der Kreml hatte die EU bereits 2023 davor gewarnt, das Vermögen des russischen Staates oder russischer Bürger einzuziehen und damit zu enteignen und hat »symmetrische Maßnahmen« angedroht und zum Teil ergriffen. Die sog. Kontersanktionen umfassen die Verstaatlichung des in Russland noch vorhandenen Investitionskapitals westlicher privater Unternehmen. Dazu gehören etwa der finnische Energieversorger Fortum, Tochtergesellschaften des französischen Lebensmittelkonzerns Danone, die Tochtergesellschaft des deutschen Energiekonzerns Uniper und die dänische Carlsberg.
Ob diese Zinsregelung mit dem Völkerrecht vereinbar ist, ist höchst zweifelhaft. Sie tangiert den Grundsatz der völkerrechtlichen »Staatenimmunität«. Diese schützt – mit wenigen Ausnahmen (z.B. bei Vorliegen eines Beschlusses des UN-Sicherheitsrats oder eines Urteils des Internationalen Gerichtshofs in Den Haag) – Staatseigentum vor Enteignung durch andere Staaten. Gemessen an den EU-eigenen Maßstäben einer »regelbasierten Werteordnung« und im Hinblick auf die Stabilität der Völkerrechtsordnung hält etwa die Generalanwältin am Europäischen Gerichtshof (EUGH), Juliane Kokott, die Einziehung und damit Enteignung von Vermögenswerten der russischen Zentralbank für nicht mit dem Völkerrecht vereinbar.
Der Bundesregierung war das Hochhalten dieses völkerrechtlichen Grundsatzes immer wichtig. Sie hat damit u.a. Entschädigungsansprüche Griechenlands, Polens oder Italiens wegen der deutschen Verbrechen im Zweiten Weltkrieg und der damit drohenden Enteignung von Vermögen der Bundesrepublik (u.a. Botschaften, Goethe-Institute) abgewendet. Mit dem Zinskompromiss der EU dürfte die Bundesrepublik an einem gerade für sie gefährlichen Präzedenzfall mitgewirkt haben, der ihr auf die Füße fallen könnte.